1 绪论
近年来，中国从推动“一带一路”建设到举办中非论坛，对国际间经济、文化发生产生积极影响。随着发展的日益蓬勃，越来越多的外国人把就业目光投向中国。同时，引进外国高端人才有利于我国经济发展建设，填补我国技术空缺。并且，不同背景的外国人来华生活工作，促进中外文化交流与合作，传递我国不断建立的大国形象。
自北京奥运会的成功举办至今，北京都扮演着举办国际重大会议活动的核心角色。影响力地不断提升，使得北京成为外国人来华生活旅游工作的首选。北京市委于2009年，第十届七次会议上，第一次提出了关于北京建设成为世界城市的目标。国际化和人口多元化是世界城市所具备的两个基础要素。北京能否不断完善外国人管理制度，是北京建设世界城市发展所面临的巨大挑战。
与此同时，全球化的人才流动，给北京也带来了新的机遇。外籍人才的大量涌入，不仅填补了技术空缺，促进了北京经济的增长，还为北京文化、教育的蓬勃发展提供了动力。中国在2018年全球人才竞争力排名为43名，比2017年上升11位。在排名前100 位的城市中，北京位列第55名，是排名第一的中国城市，而2017年北京并未上榜。北京的脱颖而出，离不开北京政府在外国人就业政策上的努力。然而全球人才争夺如火如荼，北京能否在将来的道路上跻身前列，成为世界人才中心，具有吸引力的就业制度和良好的就业环境成为关键。
值得关注的是，近年来，外国人在京非法就业案件频发，不仅扰乱市场秩序，还给北京的社会治安稳定带来影响。2013年12月2日上午，一外籍男子驾驶摩托车撞倒一过路女子，并用中文对女子辱骂，随后网友发微博称“大妈讹老外”，引发网友关注热议。警方在查清事情经过后，又查明外籍男子及其父在京非法就业，随后二人被予以处罚并遣送出境，非法用工单位也受到了相应处罚。此案件如果没有舆论炒作，或者案件没有发生，那么外籍男子及其父的非法就业问题将一直持续存在。虽然非法就业问题并不是此案件的舆论焦点，但能够看出，外国人非法就业管理的难度之大。因此，北京需要不断完善外国人就业管理制度，灵活应对现今存在的问题以及将来的挑战。
2 在京外国人的非法就业情况
2.1 基本概念
2.1.1 外国人的概念
针对境外人员非法就业等问题进行研究，首先，应要明确外国人的定义。我国以国籍标准来定义外国人，我国《中华人民共和国国籍法》（以下简称《国籍法》）规定，不具备中国国籍的人员，即为外国人。根据由劳动部、公安部 、外交部、对外贸易经济合作部，于1996年1月22日联合发布的《外国人在中国就业管理规定》（以下简称《规定》）中的定义，外国人指依照《中华人民共和国国籍法》规定，外国人是指不具有中国国籍，或是外国籍和无国籍人员。《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）中把外国人定义为不具有中国国籍的人。从上述法律规定中，我们可以看出对外国人的界定，主要是以中国国籍为标准。我国不承认双重国籍，《国籍法》中明令规定不允许任何中国公民有双重国籍，如果获得他国国籍，则视为自动放弃中国国籍。此外，有些国家国民的身份标准，对国民国籍进行界定的，以加拿大、美国最为典型。美国在《移民与国籍法》中规定，非国民和美国公民即可视为外国人。加拿大《移民与难民保护法》规定，不具备在加拿大永久居住权或非公民的人、无籍的人均为外国人 。从上述两部法律规定来看，我国采用对外国人的定义更为准确和简洁，基于此规定对外国人开展各项管理工作。
本研究主要是针对外国在我国非法就业进行研究，同时结合我国对外国人的定义，本文所讨论的外国人，主要指以从事有报酬活动为目的，但不具有中国国籍的人。
2.1.2 外国人非法就业的概念
《规定》称，外国人在没有取得我国居住权，且在我国境内依法开展劳动，并以此获得劳动收入的行为。
按照《出境入境管理法》规定的第四十三条，以及实际工作中遇到的问题，非法就业的表现形式存在三种：第一种为传统的“三非”人员，即同时满足非就业、入境以及居留的外国人员。这类外国人没有得到我们政策相关部门的允许进入我国境内，所以这些外国人员居留、就业行为必然违法。第二种外国人在合法进入我国境内后，因自身条件原因无法获得工作许可，在持有短期签证入境后非法从事就业。由于就业获利需一定时间，致使短期签证过期，造成非法居留。第三种外国人合法入境并合法拘留，但其在未获得工作许可或超出许可范围从业，构成非法就业。
2.1.3 外国人非法就业问题根源
外国人非法就业，是伴随在国际移民过程中，一种违反移入国法律规定的违法行为，简言之，没有国际移民的发生，就不会存在外国人非法就业问题。我国的移民理论研究中，认为移民是迁徙到外地或外国去落户的人。国际移民组织（(International Organization for Migration , IOM)）对国际移民制定了专门定义:移民本人离开自己常住国或祖籍国，并跨越国家之间的边界，为了在一段时间生活或永久居住为目的外国人员 。此定义认为移民以定居为目的，涵盖了到移入国工作的人。基于推拉理论、新经济移民理论等相关研究，以国际移民行为发生为前提条件，在移民浪潮中所引发的外国人非法就业问题，根源在于非法就业外国人在移入国存在生存需求。
目前，“三非”问题已成为困扰移入国的最大问题。我国自改革开放以来，宽松的入境门槛，使大量外国人涌入境内。部分外国人被我国空缺技术力量的劳动市场所吸引，加上一段时间内国内企业一直抱有“外来的和尚好念经”的思想，使得外国人非法就业一时间迅速增长。政府职能缺失，国内劳动市场法律意识淡薄等原因，使得“三非”问题在我国愈演愈烈，北京作为我国首都，备受此问题困扰
2.2 在京外国人的基本情况
从北京市第六次人口普查情况来看，目前北京接受外籍及港澳台等人员数量达107445人，其中，香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾地区的人数，分别为8045人、500人、7772人；另外，外籍人员91128人。按照北京外国人来北京居住的情况应该超过20 万人，占北京人口总量的1%。其中，以旅游、商务、永久居住人数最多。与纽约和伦敦10%外国人居住比例相比，北京比例仍偏低。根据2018年北京市统计局数据显示，全市累计接待入境游客400.4万人次，比2017年增加7.9万人次，同比增长2%，增长较为平稳 。
以海淀区为例，外国人来华工作自2017年启动以来，截止到2018年年底，就业许可办理量6255人次，较2017年，年均增长率8.2%。其中，我国急需的科学家和科技领军人才，“高精尖缺”的外国高端人才（A类）办理380人，占比9.67%；我国经济社会事业发展急需的外国专业人才（B类）办理3535人,占90.04%；满足国内劳动力市场需求，符合国家政策规定的其他外国人员（C类）11人，占比不到1%。另外，申办国中，美国、加拿大、英国排名前三。分别为1093人，占比27.84%；326人，占比8.30%；316人，占比8.05%。学历方面，呈高水平。其中本科1676人，占比42.69%；硕士1035人，占比26.36%；博士及以上655人，占比16.68%。年龄方面，集中在40岁以下，占比达59.32%。尤其是我国急需的科学家和科技领军人才，“高精尖缺”的外国高端人才（A类）中，优秀青年人才（40岁以下博士后）163人，占A类总数人员的42.89%。最后是教学、科研类人才占比大。清华大学、北京大学、北京外国语大学外研培训中心等高校常年办理量大。教学人员办理量为1543人，占比39.31%，科学研究人员办理量为445人，占比11.34%。
2.3 在京外国人的非法就业及其特点
2.3.1 外国人非法就业的职业分布
一是语言教育类。外教是在北京非法就业岗位当中，占比最大的，而且这些外国人都是来自于欧美国家。近些年，北京的各行各业逐步与世界接轨，是否具备外语水平能力，成为人才竞争的焦点。在教育和培训市场中，外教逐渐成为最为热门的职业。但是，由于外教素质参差不齐，很多外教并没有接受过正规教育培训，再加上教育机构缺乏筛选，疏于审查外国人教学资质，只因其母语优势，便盲目聘用。公安机关查处的部分涉及外国人非法就业案件中，在培训机构执教的外教，大多持旅游、学习、访问签证入境，后在北京非法就业。
二是服务行业类。服务行业类的非法就业者主要从事餐饮、家政、表演等行业，大多来自印度、菲律宾等国家。以“菲佣”现象为例，一直困扰出入境管理部门多年。“菲佣”从事家政服务不仅佣金低廉，而且服务质量较高，许多雇主不顾违法风险，违法聘用相应外国人。同时，菲律宾国内发展不如我国，更多的“菲佣”为改善生活条件，赚取高额回报，利用移民网络，通过持旅游签证入境，后非法就业。目前我国在“三非”违法行为处罚力度较轻，“菲佣”自身意识不到非法就业的严重性，甚至存在主动投案，以接受处罚为便利回国的现象。服务行业类中，以表演方式非法就业的外国人则常常借在京公司邀请的名义，进入我国境内后，从事与一些和邀请不相匹配的岗位工作。
三是低端劳动类。此类主要是指工程建筑工地和工厂的就业人员，这类行业多为体力和低端技术的服务，非法就业的外国人多来自周边经济欠发达国家，例如越南和緬甸等。这类人群对薪酬要求不高，因此很多组织为了获取更多的利润，明知违返国家法律规定下、雇佣这些外国人来我国境内进行非法就业，这些人的工作地点和环境较差，很少与外界取得联系。尽管此类人群在京数量不多，但随着上海、珠江三角洲地区的执法力度加大，该人群为逃避打击，向我国境内其他地域转移，目前已在北京逐步出现。
2.3.2 在京外国人非法就业的特点
第一、数量多且持续上升。近年来，北京稳定的社会治安，多次承办重大国际会议，和庞大的就业市场需求，吸引大量外籍人员入京从事各项活动。来京外籍人员数量的持续上升，增加了非法就业违法行为的发生。尽管北京市公安局开展了多次打击“三非”专项行动，但并不能扼制非法就业外国人来京。虽然在京非法就业人员数量和已经被查处人员数量无法掌握，但根据来京外籍人员庞大的基数、媒体对外国人非法在北京就业的情况进行报道，而且随着北京经济不断发展，这种在京非法就业的外国人数将会不断增加。
第二、留学生非法就业现象严重。在中国境内进行就业，就需要满足持有“Z”字签证（互免签证除外）、就业证或者专家证等。按照《规定》第8 条第2 款要求，外国国籍人员如果没有取得居留证和留学生，以及来我国实习的人员，均不可以在中国境内就业。根据《出境入境管理法》第43 条规定，针对外国人在我国境内非法就业进行了规定。并明确了留学生在华就业，属于非法行为。《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》第22 条明确规定：“持学习类居留证件的外国人需要在校外勤工俭学或者实习的，应当经所在学校同意后，向公安机关出入境管理机构申请居留证件加注勤工俭学或者实习地点、期限等信息。”如果留学生的居留签证上没有加注相应的打工信息，就不能在校外从事勤工助学或实习等工作，否则将视为非法就业。
第三、流动性强,难以发现。部分非法就业者多次申请短期签证或旅游签证入京，频繁更换住址及工作单位。当公安机关掌握其非法就业情报时，通过离京回国的方式，非法就业者便可逃避打击。经过一定时间后，违法行为人再次入京非法就业。此外，从事服务行业和低端劳动类的非法就业者，往往足不出户，在京活动范围小，行踪轨迹难以掌握。他们在固定区域就业一段时间后，一旦发现有被公安机关查处的可能，便立即转移。加上，目前北京公安机关基层警力在外国人管理业务水平能力上，存在一定的欠缺，往往因语言沟通障碍等原因，无法在接触非法就业外国人时，发现问题。
第四、手段繁多、伴随犯罪。非法就业外国人大都未与雇佣方签订协议，减少其被查处时，用于证明其违法行为的证据；有的不在公众场合出现，隐匿于雇主家中或用人单位提供的宿舍；部分非法就业外国人在接受民警盘查时，假借语言沟通障碍，逃避调查。在禁毒工作中，由于国内外对毒品的界定不同，一部分在京非法就业外国人还将在境外获得的毒品携带入境并散播。偷越过边境在我国属刑事犯罪，非法就业者多次与蛇头联系，或成为组织者，多次非法入境、非法就业。
2.3.3 在京外国人非法就业的危害性
经济利益遭受到损害。首先，非法就业这种行为直接违背了相应的税收政策，导致政府财政收入的损失。国内的税收政策指出，外国人在华就业时需要拥有居留许可以及就业证，并受有关单位的监督管理，担负纳税义务。而非法就业则直接规避了纳税义务，让政府遭受了一定的经济损失。第二，外国人的三非模式比较多样化，劳动保障单位以及公安部门查证比较困难，损失了非常多的时间精力，最后却很难掌握足够的证据对三非外国人实施惩罚，这同样也使得公众资源遭受损失，带来了更多的经济成本。
民众利益遭受损害。首先，外国人在京非法就业一个最为突出的问题即干扰了劳动力市场的正常就业秩序，占据了当地市民的就业机遇。现阶段外国人在市场上可以说是涉及到了各个产业领域，从高精尖一直到底层劳动密集型产业，他们的身影随处可见。这部分非法就业的外国人让北京市民本就稀少的就业机会变得更为稀缺。进行高层次工作的外国人占据了我国大学毕业生的就业机遇，使得学生的就业发展遭到不利影响，而进入低端制造业的外国人也在和底层的劳动群体抢饭碗，影响到了整个城市的发展。其次，非法就业行为一直以来都和非法入境、非法居留等其余违法乃至犯罪行为相关。第一，非法入境者自身可能会携带疾病，来京后进行各类工作与他人接触，极易出现传染，从而让当地市民的身体面临健康风险。同时非法就业的外国人在没有工作后，缺乏收入来源，部分道德缺失的外国人就可能出现违法犯罪行为，通过不当手段获取财务。第三，若是这种行为未得到有效的遏制，就会出现腐败问题，让一些执法者面临金钱诱惑为他们大开“后门”，带坏了整个市场的风气。
3 在京外国人非法就业的管理难题
3.1 基本的法律依据与管理制度
外国人在国内进行就业时需要满足相应的法律规定。本篇论文所探究的主要就是在京外国人非法就业的问题，所牵涉到的法律法规主要包含两类：首先是外国人来华就业许可管理上的法律依据；其次是有关外国人入出境管理以及居停留管理上的法律依据。
关于外国人出入境以及在国内居留等领域的法规有《出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（以下简称管理条例）。按照其中的内容规定，对出于工作、学习等原因进行入境的外国人需要向国内的驻外签证机关申请对应的签证。而在外国人停留居留方面，指出他们需要提前获得工作许可和居留证件才可以在我国工作。在《条例》中对签证类型以及签发进行了更为详细的说明，类型可以分成L（旅游）、Z（工作）等类型，而Z 字签证就是提供给在我国工作的外国人，申请过程中需要真正的提交有关资料，而在我国工作较久的人员还要申请相应的居留证件。一旦超过签证、停留居留证件等上面的期限而仍然未出境离开的，即为非法居留。在《出境入境管理法》第78条中还提到了非法居留要承受的法律责任，第81条中指出外国人进行和停居留缘由不同的活动的，就需要限期出境。
3.2 在京外国人非法就业的管理困境
就外国人的非法就业管理方面来说，主要的矛盾有三方面，下面对此进行详细分析：
第一，众所周知，就北京来说2013年1月1日颁布了一条免签政策，也就是说我们国家对美国，英国，加拿大等一些国家拥有第三国签证的外国人实行了72小时过境免签政策。这一政策的顺利实施促进了我们国家旅游行业的发展，同时也提升了我们国家的国际影响力，将北京以及中国文化更好地展示给世人提升了我们国家的文化传播速度以及范围。但是在此过程中，也给一些不法分子提供了犯罪机会，由于我们国家的这一优惠政策的提出，对于游客来说我们不能及时的对他们的所有资料进行全面掌握，一些恐怖分子以及犯罪分子会借此机会，趁机犯罪，在我们相关部门发现之前就已经潜逃出境，对我们国家的社会安定和团结起到了负面影响，不利于北京的经济社会发展。
第二、国内管理与国际开放的矛盾。科学的进步带来了虚的便利性，使得国家之间的时空格局被打破，这样就有机会让大家对国内和国外的社会管理进行比较，从而发现国外国家的优势和不足。但是这样就会产生一定的弊端，外国人管理和本国管理上的矛盾。在去过国外的许多人中普遍的认为我国对于外国人的管理更加严格，相反，国外对于外国人的管理却不是特别严格，国外的政府很少或者几乎没有政府对于国外人的干预，这就造成了国外和国内管理上的矛盾。2012年北京的公安局率先开展了国外人口管理的工作，退出了国外人口的七项便民政策：第一，尽量在有条件的二社区开展无境外人员的就地登记；第二，有困难的外籍人士公安局可以向其提供电话或者短信的帮助；第三，方便外籍人士的办理，给外国人发放标注英文的便民联系卡片；第四，《报警求助服务卡》才用中英对照的排版，方便外籍人士的阅读；第五，给外籍人士发 《来京外国人生活服务手册》。六是对于签证，住宿登记等要做到严格审查，对于一些即将到期的人员进行提醒；七是大力宣传法制教育，尤其是对经常接游客的外警，提高他们的法律意识。这一系列方便快捷的方式，给外来人员进京减少了许多麻烦，但是在实际生活中，对于刚进京就被警察进行各种提示和管理的这种行为会让外国人误以为是对其自由的约束，因为就外国人而言，抓捕罪犯才是警察的主要职责。
第三、国民待遇和超国民待遇之间的矛盾。我国在2001年的12月正式加入了世界贸易组织，在世界贸易组织中，最基本的原则是国民待遇的原则，所以每个国家应该在平等互惠的基础上遵守这个原则。我国对于世贸组织基本的规定，对于外国人有明确的规定。外国人在我国的法律地位以及诉讼的程序还有投资等方面，应该和我国的公民基本相同。由于国家之间历史和文化等因素的不同，所以外国人在我国一般享受超国民待遇。对于这样的规定，许多人认为，超国民待遇就是不用承担法律责任的待遇。其实，周恩来总理对待外交上有着明确的态度，他认为外交上的事情没有大小，没个事情都要合理的请示，从这样的指导方针上可以看出，外交工作对于我国国情的重要程度。随着经济的开放，国家的富强，来到我国的外国友人越来越多，这样就给人们产生了一个错误的观念，认为只要对外的事情中牵扯到外国人，那么这件事情就要做到层层汇报，这样就造成了只是一件很小的事情都要依照相关的法律来执行。而且，执法人员应为缺乏与外国人处理事情的经验，往往只能现实的去探索，一点一点摸索的前进，而且，与外国人交流的时候，由于外语水平的限制，就造成了我国人员与外国人员之间交流上的障碍，造成时间和效率上的不及时，从而处理事情的能力大大降低。
4 在京外国人非法就业管理的治理对策
北京的快速发展离不开外籍人才的建设参与。营造一个良好的外国人就业环境，治理外国人非法就业现象，才能够确保北京成为全球人才聚集地。为此，发达国家及世界城市的先进经验，以及国内其他外国人聚集城市的管理模式，均可为北京治理外国人非法就业提供思路。
4.1 从立法角度出发，完善制度
4.1.1 健全在京外国人非法就业管理的法律法规
自改革开放以来，国内GDP实现稳定增速，在不断发展的经济贸易下我国已成为全球第二大经济体。我国在国际社会上的声望愈发增长，与其他国家的交流愈发密切，入境进京发展的外国人也愈发增多。要实现对进京外国人规范而有效的管理就必须早日完善其留京工作相关的法律条文。与国外发达国家比较，国内对于外来人员留华管理的法律法规一直处于缺失状态，仅有的几条有关就业的法律法规也是零散的分布于不同的规章制度中，不集中且没有针对性。目前，《中华人民共和国出境入境管理法》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国专家来华工作许可办理规定》等是我国仅有的几部外国人留华工作的法律文件。《出境入境管理法》在2013年7月1日颁布实施，其中与外来人员在华就业有关的法律法规仅有四条，且内容模糊，这对于实际工作中的执法行为并无实际意义。相比较下，外来人员留华就业较为全面规范且重要的法律文件是1996年颁布的《外国人在中国就业管理规定》。然而开放的经济条件下，多年后的今天经济趋势趋向于文化多元化、经济全球化，外来留华人员数量大幅度上升且工种类型复杂繁多，旧的法律法规已经难以适应新的时代和北京的经济发展。在这种环境下《规定》的实践性被削弱，难以应对外来人员留华发展的就业需求和多变形式下的市场经济，束缚了国内经济与国际化接轨，需要尽快根据时代发展整编，确保其在飞速发展的社会经济下能够有实践并操作。以《规定》第六条为例，“用人单位聘用外国人应是国内暂缺适当人选”，但“国内暂缺”并未注有详细的解释说明，在重新整编修订时，应当明文标注国家鼓励大量聘用外国人的行业和岗位；适度聘用的行业和岗位；禁止聘用的行业和岗位。将类似于“国内暂缺”等判定标准的词语做到细致入微的标注，以北京市现有的经济状况出发，对劳动力市场进行调研和评估，在标准数据的基础上对外招聘短缺的劳动力，在保证本地经济稳定增速的同时，适当的对外来就业人员进行调剂，引进国内缺失的人才。
在国外，部分国家为了更好的解决国外人员非法留居本国就业的问题，以雇佣企业为主要查办目标。美国《移民改革与控制法》在1986年颁布，其中就有“雇主法则”，针对雇佣非法入境的外国人的雇主进行罚款制度，首次250-2000美元，第二次2000-5000美元，第三次5000-10000美元，屡教不改者罚款3000美元及可能会面临6个月的牢狱之灾。其在1996年通过颁布《非法移民改革和移民责任法》完善对非法就业的规定。无独有偶，除了美国以外，欧共体委员会也效仿这种处罚雇佣者的行为。其在1992年提出类似裁决雇佣者的观点，认可对非法雇佣行为采取处罚措施的查处行为；法国处罚十分严厉，对于非法雇佣雇主采取入狱5年，罚款15000欧元的措施，如果时团伙犯罪，则会入狱十年，罚款100000欧元。西班牙在2009年12月13日颁布的《移民法》中提出，雇主除了面临执法查办的罚款外还必须缴纳被雇佣者的遣返费用。英国政府也提出每名非法劳工罚款最高至10000英镑的巨额罚单；澳大利亚也在非法雇佣上采取较为严厉的措施，雇主可能会面临入狱2年和1.32万澳元的高额罚款。而公司则处罚更重，每查处一个被雇佣者将面临6.6万澳元的罚款，且在查办过程中如若发现胁迫被雇佣人进行卖淫、苦力等违反人权的行为，则会面临更重的处罚。
4.1.2 严格准入制度
以日本首都东京为例，当地入境管理局通过使用个人生物信息识别技术对入境人员进行审查。审查的外来人员（此类人员除外：特定永久居留者，未满十六岁的青少年、持有本国政府邀请函和以“外交”或者“公用”为目的拥有居留资格的人）需要提供本人生物信息，如指纹等。系统会通过该指纹自动与记录的黑名单进行匹配对比，从而及时阻止非法人员入境。在生物技术实施的同时双管齐下采取审查官核查制度，通过审查官的审查来判定该人员是否能够入境。为了防止外国人在国内触犯法律后畏罪潜逃出境，在出境时也有严格的审查流程，其主要审核出境人在国内是否有不良记录，能否出境等情况。东京除了在出入境制度较为严苛的同时，还积极的引进外国优秀人才，其方法为积分制，从入境人员的学历、资质、以往就业经历、研究成果等各个层面考察，根据其在该专业领域参与的项目评分，当分数达标时即可长期在本国定居、工作。在严查外国人入境的同时又渴望吸引更多高品质的人员入境，说明日本渴望发展，渴望进步。
在欧洲地区英国伦敦也无独有偶，它主要采取电子边境管理措施，要求入境人员在持签证的同时提供自身生物信息，如指纹等，它能够切实的记录每次出入境的人物和详细的细节。伦敦近年来采取只接纳欧洲以外地区的高技术人才，在评判高技术的恒定上采取“计点积分制”的规则，以各项条件量化分值为基础，各项指标达标才能有资格申请入境和入籍，特色的留居制度变相的提高了欧洲外地区移民英国的门槛，同时也提高了整个英国的国民素质，保证了除本地人口以外的外国人的质量，大大的减少了非法就业的情况的发生。
以此为鉴，对于向外国人颁发入境签证我国驻外使馆应该严格把关，以引进人才提高素质有选择性的颁发签证，避免鱼龙混水的现象。在做法上可以借鉴东京和伦敦，以量化的积分制为办法护照的基础，并且以分数的高低恒定居住时间的长短，以最终行为表现和最终分数为判定持有人是否能够留京就业的标准。除此之外，严松有度，适当的为高素质人才拓宽入境门槛，放低本国吸纳外来人员的姿态，从而引进更多高端人才，促进本国经济发展。量化严格的入境标准在筛选淘汰“三非”人员的同时，还能够保证入境人员的素质和能力，为国内提供优秀人才，促进全国产业短板全面发展，也能在国际上树立热情好客的形象。
4.2 建立从入境到日常管理的外国人信息综合管理体系
4.2.1 建立大数据信息共享平台
目前北京的外国人非法就业除公安机关负责打击，还牵涉到外事、劳动、工商、教育等部门。将这些部门的数据整合，建立一个完善的大数据平台，再把平台数据应用到外国人就业管理中，不仅能够提高了各部门间的协同配合及办事效率，还有利于非法就业的查处打击，净化外国人就业环境的同时，为北京的外籍人才引进提供有力支撑。具体包括，其一，公安系统自身的统筹管理。不同行政范畴内的涉外公安管理单位，可以在事件发生的第一时间将外籍人士资料填写到此系统中。涉及到其就职签证信息、岗位任职期、边检记录、初始签证、违法案底等。如此，当地公安部门更容易把握外籍人士的动向和踪迹，管理难度大幅降低，且当其执行跨域活动时，之前经历可被公安部门即时获取，以此规避监管空缺情况。其二，行政单位同公安间的协调作业。外交部、社保单位、工商、经贸等皆被允许透过相同系统平台填写有关资料，并且查阅及使用平台内的所有数据。这就可以连通各职能单位，形成全方位跟进管理的效果，当外籍人士存在不法活动时，尽快进行管理及查处。其三，关于新增数据，系统将予以评估和分享，整个过程符合时效性要求。所有部门都借助平台数据进行互动，对数据价值予以应用，达到业务建设步伐一致的良好收效。再者，系统凭借具体单位呈递的数据资料，能够自动评估其行径性质及趋势，对其信誉情况展开评级处理，若发现其进入黑名单，将自动提示执法人员注意，这就为具体单位的管理工作提供有效参考。
4.2.2 推进智能化外国人身份证件
前期形成的移民国家内，已经存在针对移民群体的动态管控机制，面向暂时过境、留境者的控制程序也相对合理，这类部门联动的成果需要我们予以研究、学习。比方说，2012年7月9日开始，日本境内执行“在留卡”政策，该卡记载了外国人基本身份信息、生物信息和在留情况三部分内容，以达到强化管理打击外国人非法从业动机。该卡携带持卡者的身份标识，涉及到从业条件及居留时长，以确认对方有资格在日本就业。在留卡内储存外国人自入境来的各种信息及生物信息，便于日本管理部门全方位的管控。
具体而言，建议参照美、日两国的做法，借鉴我国二代身份证的普及使用，将外国人的个人信息以智能身份证件作为载体进行存储，在外国人办理和使用过程中采集各项信息，达到整合各部门数据的目的。再逐步开放外国人智能身份证件使用功能，做到“一卡通”，不仅给外国人在京生活提供便利，同时也利于管理部门及时掌握外国人动态。
4.2.3 培养专业外管力量
作为主责部门，北京市公安局一直以来都十分重视打击“三非”外国人，通过组织多次专项打击行动，依法查处了大量在京非法就业外国人。尽管如此，同在京外国人庞大的基数相比，已被查处的非法就业外国人的数量只是冰山一角。此现象的出现，与从事公安机关外国人管理的专业人员力量的匮乏有一定关联。
目前，北京市公安局已逐步采用业务部门牵头，基层派出所协助办理涉外案事件的工作模式，基层民警绝大部分配备了智能外语同声翻译软件，为打击工作提供了便利。公安机关作为打击“三非”和外国人日常管理的主体部门，打造一支政治觉悟力强、专业水准高的基层专管小组，面向外籍人士执法，已经是人资建设方面的关键任务。此类管理事项存在特殊因素，行政色彩浓厚，且涉列法律信息更全，因此民警必须拥有理想的综合能力。再者，这类工作属于新兴事务，有必要针对民警外管技能予以专项训练，它并非临时性任务，而是户政、公安、出入境部门不可忽视的长期工程。
建设外管团队的重点围绕两大维度：一是根据硬件层面分析，行政单位及省市两级公安局有必要增强涉外物资经费供应力度，确保基层摄取拥有可靠的技术支撑，形成对应的数据跟进机制，促使外籍人士管理工作数据化；二是根据软件层面分析，必须设置健全的培训机制，分阶段地开展训练活动，特别是关于涉外法律、涉外案件注意事项、外语技能等方面，应当进行专门辅导，强化民警的外管意识，在管理效力层面有所进步。围绕基层民警组织的建设目标，全力推出政治觉悟力强、专业水准高的涉外处置队伍。
增进涉外管理方面的服务水准，拉动社会民众形成支持力，是优化处置外国人管理事务的核心。将有关工作同社区服务、社区管理相关联。这不仅能够为外国人提供便利条件，使其顺利克服就业、生活过程的阻力，还有助于民警收集其住宿资料，跟进了解踪迹，在最难管控、管控基础最差的社区之中渗透管理任务。比方说，设置涉外服务点，专门向其提供无偿咨询服务等。可以设置接待日制度，由民警担负相关职责，或者招募义工作为此类岗位任务的承接者。我们还可同高校展开类似的合作关系。竭尽所能布设管理网络，并伴随服务体验。一是在社区范围内铺设外国人管理网络，采取全链式服务模式，接收并依法处理其临时住宿登记、签证、居留资质认证等程序事务；二是联络各方资源要素，推广相应管理工作，通过服务站宣传资料，讲述其境内注意问题、审批流程等信息。将外事侨务办公室、出入境检验局等行政单位所推出的管理政策，以简便的形式张贴于外，也可有效促进外国人对本国涉外政策的认识。三是推出生活资讯信息，如当地民俗、旅游、交通、气候等多元资料，促使其熟悉当地环境。四是关于数据汇总任务，经由服务站联络渠道，拉近公安和外国人的互动关系，并且为公安部门获取资料提供新的有效路径。
4.2.4 注重发挥社会力量参与
增进涉外管理力度，尤其是针对非法从业情况方面，管理期间会涵盖诸多社会领域，不能交由个别职能单位完成，需要借助多方联合的优势作用，在全社会形成支持网络，以此便捷、高效地开展管理事务。同外国人联系频繁的群体，主要为：物业工作者、房东及中介、社区义工、村委会、涉外联络者等。当所在地区属于外籍人士分布密集的场所时，对周边接触人员的教育工作格外关键。这将为汇总其从业资料、掌握其生活轨迹提供可靠支持，携带较明显的时效性特征。
北京市各社区涉外站点的弊端在于，其外语交流能力较弱，应当招募外语人才作为社工人员，并且通过培训、辅导等措施，弥补语言交流方面的短板。推动“专业社+外籍义工+校内就读生”机制推广应用，方便社区涉外工作得到改观。具体服务阶段，要格外留意“三非”群体动向，为执法队伍给予数据支持。与此同时，在塑造高水准联络员的过程中，同涉外组织形成互动关系。如：面向外籍工作者占比较多的商业单位，推行外管联络员制度。这将便于联络员知晓外籍人士从业表现、生活迹象，建立涉猎面全、层次性强、垂直管理、水平联动的涉外管理系统。
针对其住宿层面的监管操作，要注意两方面任务。一是根据法律要求，向房东及中介组织传递相应理念，便于其意识增强，当其没有根据流程完成认证，或者存在不合规运营、注册资料不全等情况，必须对其严格执法，使其背负应有的法律后果；二是敦促相应业主秉承互利、尊重、共建的新原则，同外籍人士合理谈判，增进日常互动，并非停留于经济合作关系，而是建构中外友好互动的纽带，为北京打造世界城市提供巨大推力。
4.3 引导外国人在京合法就业
吸引外籍人才来京就业是北京发展的必然趋势，打击非法就业作为一种刚性的管理手段，并不能根除非法就业现象的发生。在工作实践中，几乎所有因非法就业受到行政处罚的外国人都表示其行为只是为了谋生，无扰乱社会秩序的恶意，部分受处罚外国人坦言没有对在中国就业相关的法律进行详细了解。尽管这其中不乏为自己违法行为的辩解，但可以反映出，北京在对外国人来京就业还需更多的引导。
1.北京不缺乏劳动力，所以主要急需的是高层次、高学历的人才。外籍人才来京就业的前提，必须要有确定的用人单位，一部分外国人被拒之门外的同时，另一部分外国人便会选择铤而走险，入境后非法就业。尽管一再为外籍人才简化在京就业流程，但多部门的审批程序使得一部分外国人被动构成非法就业。为此，建议建立一个统一规范的外国人招聘平台，为外籍人才提供更多就业机会和选择。
2.针对来京打“黑工”的外国低端劳动人群，在严控入境门槛，严厉打击非法就业行为的同时，借鉴国外做法，控制低端劳工，加强对就业外国人的资格认定。日本法务省曾在1990 年推出面向外籍人士的“研修及技能实习制度”，运用制度所倡导的两类形式，吸收了不少来自发展中国家的优秀职员。欧盟各成员国则采用限额制、劳动力资源评估指标制度。前者基本上是根据政府出台的文件要求，吸收既定规模的外籍从业者，或者按照整体市场劳力权重值进行判断，从而约束外籍就业规模拓展势头；后者必须以从业调研为前提依据，各国知悉其境内就业现状之后，雇主定期汇报岗位供需情形给本国管理单位，出具说明书，表述自身为优先吸收本国劳力做出的种种努力。因此，北京可根据市场劳动力需求，有选择性的吸收部分外国低端劳动人群从事工作，避免其非法就业。
3.留学生在京非法就业问题同样值得重视，境内已经通过《接受外国留学生管理规定》，设置相应程序及要求。这意味着留学生尚未完成学业之际，无法依法获得从事商务活动或其他盈利性事务的资格。当然，若其符合勤工俭学规定，则不列入该条规定范围。《条例》第22 条清楚强调：“当居留证以就读为其审批通过理由时，若想要取得勤工俭学资格，需要由其就读学校先行批准，之后递送公安出入境管理单位，在证件上加注相关资料，方能开展合法实习活动。”假使居留证未携带就职许可资料，便无法参与相应就业活动，否则归为非法务工范畴。北京高校云集，外国留学生数量庞大，根据教育部资料可知，2015年境内已容纳397635名外籍留学生，北京市内则容纳有73,779人。他们分别进入境内31个行政区内，总计涉列811所教育组织，其母国涉及202个国家。然而，在京留学生非法就业现象持续发生，这与滞后的勤工助学制度，管理工作不到位、不通畅有直接关系。
参照发达国家以往规定，我们可以获知其留学生教育管理成果，针对有关群体勤工助学原则、执行规则、权益维系等事项投入更多建设精力，力求相应制度得到健全。（1）关于原则方面，需要围绕教育本质出发，并且考虑解决经济阻力的切实诉求。务必排除因就职获利而耽搁学业的弊端问题。课程之外的时段，是留学生参与务工的合法时段，这样才能排除学业搁置的负面问题，缓和经济压力的过程中，还能促进其同本土人群的交流，更加认识到中国特色，促进文化交融。（2）关于规则方面，清楚详尽地规定资格区间、流程要求、适用情形等。若根据适用人群维度分析，必须将签证作为前提条件，若对方并无签证，则更不可能获取相关认证；根据具体条件分析，需要设置固定时限，以此贯彻勤工助学的初衷、意志，另外其经济回报基本用于支持就读及生活，不可以凭借务工资格专门就职，无视学业目标；针对从业区间方面的规定，主要秉持专业建设的思路，并参照境内社会建设工作所需。②不管根据其他国家还是境内情形分析，留学生基本上热衷于参与语言授课工作，或者在餐饮、娱乐、销售领域提供服务。所以，关于区间要求的设置，应依托“有害约束”立场，当其务工内容不利于身心状态时（即存在较高风险性、负荷超出机能条件、有损生理机能等情形），予以制止，否则会作为合法活动看待。至于流程设置，则需从申请、评估、纳税三大版块分别建设。（3）权益维系工作。需要清楚的是，留学务工期间的所有参与主体，无论其属性及规格如何，都必须遵从劳动法范畴开展合作，将其雇佣关系视作正式劳务合作关系。假如就职阶段存在相应权利流失、侵占情况，留学生可以凭借诉讼、仲裁路径维权，防止当前劳动法不对此类人群开放的问题继续蔓延。
规避留学群体非法务工的过程中，为增加高校在该类团体中的影响力，不仅要设置更高奖学金，给予物质激励，还需要注重建设更为优化的留学生就业制度，并积极施加管理作用。对吸纳相关群体就职的商业组织而言，首先，务必增进数据服务系统的支持力度，经由数据库查询相应资料，便于雇佣关系建立在合法合规的基础上。二是应当促使互动关系更加密切。行政部门、教育局、高校等同用人单位的互动关系，具有重要意义。搭建专门面向留学群体的实习平台，为其开辟顺畅的就职路径。三是，务必注意同劳动部门、人才市场建构多方交流平台，充分迎合留学群体兼顾学业、经济处境的诉求，供应与其学科内容相关的就职机会，促进留学生在岗位执业期间增进学识，将所学转化为实务贡献。四是应当格外留意对其意识形态层面的培训价值，促使其增进维权概念，并拥有相关法律知识，提前规避权益侵害风险。
5 结论与展望
北京一直以来在朝向建设世界城市的目标发展。吸引更多的外籍人才来京就业，是加快北京发展的一项重要举措。做到让外国人乐于建设北京，不光依靠完善立法、健全制度，为外国人提供良好的就业环境，还需要让外国人更好的融入到北京生活当中，加强外国人的归属感，使外国人真正成为北京的组成部分。通过本文研究，我们可以看出，外国人非法就业问题的存在，不单只是违法行为人的责任，法律制度滞后、管理部门缺少协调等问题得不到有效解决，外国人非法就业的现象将持续存在。总之，北京应尽快建立一套先进又完整的管理体系，一方面严厉打击外国人非法就业，持续净化北京就业市场环境，另一方面也要做好对外国人来京就业的引导工作，使其为北京所用
